??2019年政府工作報(bào)告提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，從“穩(wěn)妥”到“穩(wěn)步”，房地產(chǎn)稅改革正在提速。為什么要征收房地產(chǎn)稅？最佳出臺時(shí)機(jī)是何時(shí)？征收之前有哪些基礎(chǔ)設(shè)施要建設(shè)？什么房地產(chǎn)稅方案最好？出臺后會有什么影響？我們試圖在本報(bào)告中回答這些問題。

??1、為什么一定要征收房地產(chǎn)稅？

??存量房時(shí)代漸行漸近，征收保有環(huán)節(jié)稅是大勢所趨。2018年我國城鎮(zhèn)住房套戶比1.09，住房供給總體充分；土地購置面積和商品住宅新開工均處于峰值水平，住房大建設(shè)時(shí)代的基礎(chǔ)不復(fù)存在，開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)的稅收和土地出讓金必將不斷減少。而我國地方財(cái)政高度依賴土地相關(guān)收入，2018年，地方本級財(cái)政收入中土地出讓收入占比38.1%，僅依賴于開發(fā)環(huán)節(jié)的土地財(cái)政難以為繼，拓寬稅源是必由之路。

??滿足三個(gè)前提，房地產(chǎn)稅有望成為地方政府的重要稅源。一是城鎮(zhèn)人口和人均居住面積逐漸提高，促使稅基總和不斷增加；二是人均可支配收入增速高于房價(jià)增速，導(dǎo)致房價(jià)收入比降低、居民住房購買能力提升，可承受更高的實(shí)際稅率；三是存量房時(shí)代逐步到來，土地出讓收入規(guī)模降低，提升地方政府征稅動力。

??2、何時(shí)是房地產(chǎn)稅出臺的最佳時(shí)機(jī)？

??房地產(chǎn)稅最佳出臺時(shí)機(jī)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行時(shí)期。

??在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行時(shí)期出臺房地產(chǎn)稅，邊際影響最小，更容易被市場所接受。當(dāng)房地產(chǎn)市場上行時(shí)，房地產(chǎn)稅預(yù)期成本遠(yuǎn)低于房價(jià)和房租上漲的預(yù)期收益，征稅雖不會對市場產(chǎn)生重大沖擊，但目前市場繼續(xù)上行帶來的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。當(dāng)市場下行，一方面持有房地產(chǎn)的預(yù)期損失放大，另一方面也強(qiáng)化了政府調(diào)控和房價(jià)下跌的預(yù)期，使得持有者更急于脫手，加速房價(jià)下跌。

??當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，未能給房地產(chǎn)稅出臺提供最佳環(huán)境。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)金融形勢嚴(yán)峻，三季度GDP增速創(chuàng)1992年以來新低，其中，出口連續(xù)兩個(gè)月負(fù)增長，消費(fèi)低迷，固定資產(chǎn)投資持續(xù)放緩；財(cái)政稅收收入下滑，稅收連續(xù)5個(gè)月負(fù)增長、11省市財(cái)政負(fù)增長。

??3、征收房地產(chǎn)稅，需要哪些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

??開展全國住房普查，掌握全國住房基本情況。1984年以來，我國還未進(jìn)行一次全國性住房普查，住房基礎(chǔ)信息薄弱。2020年我國將開展第七次全國人口普查，主要調(diào)查人口和住戶基本情況，有望摸清楚住房底數(shù)。

??統(tǒng)一界定房屋性質(zhì)。由于歷史遺留原因，現(xiàn)存房改房、福利房、央產(chǎn)房、軍產(chǎn)房、小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房、集資房、兩限房等不同類型的房屋，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)差別大，稅基不統(tǒng)一。

??解決征稅“技術(shù)前提”，建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，準(zhǔn)確及時(shí)的采集房屋登記和交易數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)查詢。《不動產(chǎn)登記暫行條例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺已實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，不動產(chǎn)登記工作也在全面推進(jìn)，2018年，全國335個(gè)地市、2853個(gè)縣區(qū)共設(shè)立3001個(gè)不動產(chǎn)登記辦事大廳、3.8萬個(gè)窗口、8萬多一線登記工作人員平均每天為30多萬企業(yè)和群眾提供不動產(chǎn)登記服務(wù)。

??完成房地產(chǎn)稅改革。目前在房地產(chǎn)稅收環(huán)節(jié)，約有10個(gè)稅種，應(yīng)重新設(shè)置建設(shè)、交易、保有環(huán)節(jié)稅賦，避免重復(fù)征稅。

??設(shè)置科學(xué)合理的評估機(jī)制。主要包括不動產(chǎn)的價(jià)值評估和評估基期、稅率調(diào)節(jié)機(jī)制等，確保居民稅負(fù)負(fù)擔(dān)可承受。

??2015年1月5日國務(wù)院公布《稅收征管法》（2015年修訂征求意見稿），對比原稅收征管法，此征求意見稿對稅收征納完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據(jù)。權(quán)利義務(wù)做了大幅修訂；國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》，就做好國務(wù)院2016年立法工作提出相關(guān)意見，并發(fā)布了2016年立法工作計(jì)劃的具體安排，其中包括抓緊修訂《稅收征收管理法》等稅收立法項(xiàng)目。

??4、什么是最優(yōu)的房地產(chǎn)稅方案？

??稅制設(shè)計(jì)由地方主導(dǎo)，因地制宜，避免“一刀切”。房地產(chǎn)稅具有高度地方性，與地方居民利益密切相關(guān)。中央統(tǒng)一立法雖然必要，但各地方住房需求、住房發(fā)展階段等具體情況都不一樣，不宜統(tǒng)一稅制“一刀切”。留給地方政府充足的自主空間，兼顧地方特點(diǎn)，才能保證房地產(chǎn)稅滿足地方多樣化需求，穩(wěn)妥實(shí)施。

??區(qū)域上，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)，逐步過渡到全國。相較于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入水平、支付能力和納稅意識都更強(qiáng)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步過渡到全國，阻力較小。

??征稅對象上，從空置住房、高端住房逐步過渡到所有住房，有利于改革推進(jìn)。房地產(chǎn)稅是直接稅，居民對稅負(fù)敏感，房地產(chǎn)稅應(yīng)由小范圍、低稅負(fù)向全面征收過渡。從國際看，房地產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅的一種，稅制設(shè)定上以“寬稅基、低稅率”為主，針對存量住房征收房地產(chǎn)稅可確保稅源規(guī)模。開征初期，考慮居民負(fù)擔(dān)水平和接納程度，可從空置房、高端住房逐步過渡到所有住房。

??即使是普征，差異化的稅制方案有利于精準(zhǔn)調(diào)控。對于空置房、高端住房和全部住房，當(dāng)稅率、稅基和稅收優(yōu)惠措施都相同時(shí)，無法體現(xiàn)稅制公平性；當(dāng)稅基和減稅措施相同，但對空置、高端房高稅率征稅、一般住房低稅率征稅時(shí)，有利于打擊投機(jī)性需求、減少空置、抑制高端需求，提高房地產(chǎn)稅的接受度；當(dāng)稅率和稅基相同，僅對一般住房實(shí)施稅收減免政策，既保護(hù)居民正當(dāng)?shù)淖宰⌒枨螅灿欣谔岣咦》坷寐剩瑴p少不必要的住房資源浪費(fèi)。

??設(shè)定合理的價(jià)值評估基期和稅率調(diào)節(jié)機(jī)制，確保居民可負(fù)擔(dān)。美國房地產(chǎn)評估價(jià)值雖與市場價(jià)值接近，但可通過評估率來調(diào)節(jié)實(shí)際稅率，2018年，各州的房地產(chǎn)稅實(shí)際稅率在0.27%-2.4%之間。德國土地價(jià)值評估基期較早，西德為1965年、東德為1935年，基準(zhǔn)稅率由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定，同時(shí)，設(shè)置稽征率來調(diào)節(jié)實(shí)際稅率，由地方政府自行確定，由于評估標(biāo)準(zhǔn)較早，居民實(shí)際稅負(fù)水平不高，2017年土地稅140億歐元，占財(cái)政收入比重0.98%。英國房產(chǎn)評估采用1991年市場價(jià)值（威爾士采取2003年），稅率分8個(gè)等級，地區(qū)政府自行調(diào)整基準(zhǔn)稅率來調(diào)節(jié)實(shí)際稅率水平，2017年平均稅率僅約1.8%，如考慮房價(jià)上漲因素，則實(shí)際稅負(fù)更輕。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定合理的不動產(chǎn)價(jià)值評估基期和稅率調(diào)節(jié)機(jī)制，讓居民能負(fù)擔(dān)起，才是房地產(chǎn)稅順利落地的前提。

??居民自住房稅收減免，或設(shè)定人均免征面積，滿足居民自住需求。新加坡采取超額累進(jìn)制稅率，與非自住房稅率不同，自住房稅率更低；德國首套自住房不收房地產(chǎn)稅，只有在使用第二套及以上住房時(shí)繳納二套住房稅；上海市新購住宅免征面積為人均60平米；重慶市獨(dú)棟住宅每戶免稅180平方米、新購獨(dú)棟住宅和高檔住房每戶免稅100平方米。

??5、房地產(chǎn)稅出臺有什么影響？

??（1）短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅通過影響供需格局影響市場

??房地產(chǎn)稅通過影響市場預(yù)期和持有收益影響供需，抑制房價(jià)上漲。國際經(jīng)驗(yàn)表明，房地產(chǎn)稅開征前后，征稅力度和市場反應(yīng)尚未明確，市場預(yù)期受影響，需求入市節(jié)奏推遲、部分投資者拋售房產(chǎn)，影響短期市場供需、房價(jià)回調(diào)。

??購房者關(guān)注稅收力度和市場反應(yīng)，觀望情緒濃厚。我國房地產(chǎn)稅征稅時(shí)點(diǎn)、力度和市場反應(yīng)尚未明確，部分購房者會持觀望態(tài)度、推遲需求入市，短期內(nèi)購房需求將減少。

??房屋持有者可能出租或出售部分征稅房產(chǎn)應(yīng)對持房成本上升。由于征稅力度未明確，持房者或大多持觀望態(tài)度，采用出租或出售部分征稅房屋以應(yīng)對持房成本上升。對于人口凈流出、缺乏需求支撐的部分城市，房產(chǎn)持有者可能會選擇出售房產(chǎn)；對于人口持續(xù)流入、住房需求旺盛的城市，持房者短期內(nèi)會采取出租房產(chǎn)以應(yīng)對持有成本上升，并將部分房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給承租者，導(dǎo)致房租上漲。

??（2）長期看，房地產(chǎn)稅市場調(diào)節(jié)作用不明顯

??房價(jià)長期走勢由供需決定，房地產(chǎn)稅的市場調(diào)節(jié)作用有限。從國際經(jīng)驗(yàn)看，房價(jià)的決定因素是供需，房地產(chǎn)稅僅是一個(gè)調(diào)節(jié)因素，既不是穩(wěn)定市場運(yùn)行的關(guān)鍵，也無法防范房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生和破滅。德國僅征收土地稅、且稅負(fù)較低，但房價(jià)長期穩(wěn)定，主要依靠供需平衡和穩(wěn)健的貨幣金融制度；日本、美國、英國很早就開征房地產(chǎn)稅，但日本經(jīng)歷兩次房地產(chǎn)危機(jī)、美國出現(xiàn)六十年大牛市又爆發(fā)次貸危機(jī)、英國房價(jià)則長期剛性上漲，主要由于土地供給不足或房地產(chǎn)過度金融化。（作者為恒大研究院首席房地產(chǎn)研究員）