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自然資源部關于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知

自然資發(fā)〔2023〕90號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局：

??為貫徹落實黨中央、國務院關于貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，落實最嚴格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約集約用地制度，堅決防止資源要素保障工作中發(fā)生違法違規(guī)占用耕地、用地粗放浪費、破壞生態(tài)和人居環(huán)境、侵害群眾合法權(quán)益等問題，現(xiàn)就有關事項通知如下。

??一、堅持以國土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)。國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。各級自然資源主管部門應當加快國土空間規(guī)劃的編制、報批，并按照國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求，提前介入、積極配合和參與建設項目選址選線，在國土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌建設項目空間布局。不得違反國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”管控規(guī)則批準用地。

??二、強化土地利用計劃管控約束。建設項目需要使用土地的，必須符合土地利用年度計劃管理規(guī)定，嚴禁無計劃、超計劃批準用地。各地要結(jié)合項目建設需要，統(tǒng)籌做好土地利用年度計劃安排，嚴格實施計劃指標配置與處置存量土地掛鉤機制，以當年存量土地處置規(guī)模為基礎核算地方計劃控制額度。

??三、落實永久基本農(nóng)田特殊保護要求。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何組織和個人不得擅自占用或者改變用途。確需占用的，應符合《土地管理法》關于重大建設項目范圍的規(guī)定，并按要求做好占用補劃審查論證，補劃的永久基本農(nóng)田必須是可以長期穩(wěn)定利用的耕地。嚴禁超出法律規(guī)定批準占用永久基本農(nóng)田；嚴禁通過擅自調(diào)整國土空間規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收審批。

??四、規(guī)范耕地占補平衡。實施補充耕地項目，應當依據(jù)國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求，禁止在生態(tài)保護紅線、林地管理、濕地、河道湖區(qū)等范圍開墾耕地；禁止在嚴重沙化、水土流失嚴重、生態(tài)脆弱、污染嚴重難以恢復等區(qū)域開墾耕地；禁止在25度以上陡坡地、重要水源地15度以上坡地開墾耕地。對于坡度大于15度的區(qū)域，原則上不得新立項實施補充耕地項目，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民群眾意愿確需開墾的，應經(jīng)縣級論證評估、省級復核認定具備穩(wěn)定耕種條件后方可實施。對于主要以抽取地下水方式灌溉的區(qū)域，不得實施墾造水田項目。未利用地開墾應限定在基于第三次全國國土調(diào)查成果開展的新一輪全國耕地后備資源調(diào)查評價確定的宜耕后備資源范圍內(nèi)實施；如實施大型水利工程后宜耕后備資源范圍擴大的，可一事一議，由省級報部申請調(diào)整。因數(shù)字高程模型（DEM）現(xiàn)勢性不夠等技術原因或因?qū)嵤┩恋卣巍⑸鷳B(tài)修復，項目地塊實際坡度與坡度圖結(jié)果不一致的，按《第三次全國國土調(diào)查技術問答（第三批）》（國土調(diào)查辦發(fā)〔2020〕9號）有關要求處理。

??各地要堅持以補定占，根據(jù)補充耕地能力，統(tǒng)籌安排占用耕地項目建設時序。落實補充耕地任務，要堅持“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”的原則，立足縣域內(nèi)自行挖潛補充，堅決糾正平原占用、山區(qū)補充的行為；確因后備資源匱乏需要在省域內(nèi)進行調(diào)劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目。省級自然資源主管部門要加強補充耕地資源集中開發(fā)和指標統(tǒng)籌使用，堅決糾正和防范地方與社會資本在利益驅(qū)動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行開發(fā)的行為；要嚴格規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理，實行公開透明規(guī)范調(diào)劑，將補充耕地指標統(tǒng)一納入省級管理平臺，進一步規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑經(jīng)濟補償水平，嚴格管控調(diào)劑規(guī)模。

??五、穩(wěn)妥有序落實耕地進出平衡。嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等確需轉(zhuǎn)變耕地用途的，嚴格落實年度耕地進出平衡。水庫淹沒區(qū)占用耕地的，用地報批前應當先行落實耕地進出平衡。各地要綜合考慮坡度、光熱水土條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設施情況、現(xiàn)狀種植作物生長周期和市場經(jīng)濟狀況、農(nóng)民意愿、經(jīng)濟成本等因素，系統(tǒng)謀劃農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、進出平衡的空間布局和時序安排，有計劃、有節(jié)奏、分類別、分區(qū)域逐步推動耕地調(diào)入。耕地調(diào)入后，應通過農(nóng)民個人或集體經(jīng)濟組織耕種、依法依規(guī)流轉(zhuǎn)進行規(guī)模化經(jīng)營等方式，提高耕地長期穩(wěn)定利用的能力。要鞏固退耕還林成果，嚴禁脫離實際、不顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境強行將陡坡耕地調(diào)入；嚴禁不顧果樹處于盛果期、林木處于生長期、魚塘處于收獲季等客觀實際，強行拔苗砍樹、填坑平塘；嚴禁只強調(diào)賬面上落實耕地進出平衡，不顧后期耕作利用情況，造成耕地再次流失。

??六、嚴守生態(tài)保護紅線。各地要強化生態(tài)保護意識，將生態(tài)保護紅線作為項目選址的剛性約束，合理避讓生態(tài)保護紅線。堅決杜絕各類破壞生態(tài)環(huán)境、違反生態(tài)保護紅線管控要求的違法建設行為。對在生態(tài)保護紅線內(nèi)的未批先建等違法違規(guī)用地行為，按照《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)規(guī)定從重處罰。

??七、嚴控新增城鎮(zhèn)建設用地。各地要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對各類城鎮(zhèn)集中建設活動的空間引導和統(tǒng)籌調(diào)控作用。省市縣各級國土空間規(guī)劃實施中，要避免“寅吃卯糧”，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量空間使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量空間。在年度增量空間使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其余可以用于年度間調(diào)劑，但不得突破分階段控制總量，以便為未來發(fā)展預留合理空間。堅決杜絕擅自突破年度計劃指標、破壞自然和歷史文化遺產(chǎn)資源等各類建設行為。

??八、嚴格執(zhí)行土地使用標準。各類建設項目要嚴格執(zhí)行土地使用標準，超標準、無標準的項目用地要按規(guī)定做好項目用地節(jié)地評價，對于不符合標準的用地，在預審環(huán)節(jié)要堅決予以核減。推動新上項目節(jié)約集約用地達到國內(nèi)同行業(yè)先進水平。

??九、加大存量土地盤活處置力度。堅持以“存量”換“增量”，多措并舉消化批而未供土地，盤活閑置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潛力。對上一年度閑置土地新增量超過處置量的，以及未完成批而未供和閑置土地處置任務的，要采取相應的規(guī)范約束措施。各地要加大對園區(qū)批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度，加快推進供而未用、用而未盡等低效用地再開發(fā)，通過用途合理轉(zhuǎn)換、用地置換騰退等盤活利用，對長期占而不用的要復墾，提高園區(qū)土地節(jié)約集約利用水平。對于建成率明顯偏低的園區(qū)，嚴格控制新增的產(chǎn)業(yè)類土地征收成片開發(fā)規(guī)模，要優(yōu)先盤活利用自身存量用地。

??十、切實維護群眾合法權(quán)益。實施土地征收、先行用地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，收回國有農(nóng)用地等直接關系群眾利益的用地行為，要嚴格落實法律法規(guī)有關規(guī)定，確保程序規(guī)范、補償?shù)轿弧詻Q杜絕違法強拆、毀麥割青、強迫農(nóng)民上樓等侵害群眾合法權(quán)益的違法行為。實施復墾復耕，要做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實際情況適當給予經(jīng)濟補償，要留出一定過渡期，給農(nóng)戶和經(jīng)營者合理準備時間。嚴禁不顧農(nóng)民意愿，在未與農(nóng)戶或經(jīng)營者達成一致的情況下強制復墾復耕；嚴禁采取硬性攤派任務、規(guī)定時限的方式，強行統(tǒng)一復墾復耕；嚴禁簡單粗暴、不講究方法等各類侵害群眾合法權(quán)益的復墾復耕行為，堅決防止“簡單化”“一刀切”。

自然資源部

2023年6月13日