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廣州市規劃和自然資源局關于印發《廣州市提高土地利用效率綜合改革試點實施方案》的通知

各區人民政府，市政府各委、辦、局：

??為深入貫徹落實《國務院關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》(國函〔2025〕86 號)及《粵港澳大灣區內地九市要素市場化配置綜合改革試點實施方案》有關精神，經廣州市土地管理委員會審議通過，現將《廣州市提高土地利用效率綜合改革試點實施方案》印發給你們，請結合實際抓緊推進落實，工作中遇到有關問題請徑向我局反映。

廣州市規劃和自然資源局

2025年9月22日

廣州市提高土地利用效率綜合改革試點實施方案

??為深入貫徹落實《國務院關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》(國函〔2025〕86 號)、《粵港澳大灣區內地九市要素市場化配置綜合改革試點實施方案》有關精神，以及《關于開展健全國土空間規劃實施機制試點實施方案》(粵自然資函〔2025〕679 號)工作要求，結合我市“12218”現代化產業體系建設戰略部署，進一步探索產業用地彈性供應，推進存量低效用地再開發，提升土地開發利用效率，創新土地要素配置機制，制定本方案。

??一、探索土地管理制度改革，提高利用效益

??(一)創新綠地用地規模管理模式。探索大片綠地等連片開敞空間依法辦理用地手續，但不納入城鄉建設用地規模管理。在不改變、不影響綠地主體功能的前提下，鼓勵成片綠地、開敞空間、橋下空間、邊角地，因地制宜打造不同規格的體育運動空間，在保護植被正常生長的基礎上，滿足人民群眾親近自然的健康生活新需求。

??(二)依托“指標池”開展調劑流轉。探索構建市、區兩級建設用地“指標池”，市規劃和自然資源局統籌管理省下達指標和各級“指標池”。通過實施城鄉建設用地增減掛鉤、拆舊復墾及生態修復騰出并經核定形成的新增建設用地指標，允許優先進入本級“指標池”自用。區如有“富余”可進入市級“指標池”統籌管理，向指標缺口區調劑。

??二、優化產業用地供應方式，提升利用效率

??(三)推行多元化彈性供應。對工業、物流倉儲、營利性公共管理與公共服務、營利性公用設施及全自持商業服務業用地等產業用地，全面推廣長期租賃、彈性年期出讓、先租后讓等供應方式。其中，長期租賃年限5-20 年，彈性出讓年期20 年至法定最高年限，先租后讓租賃期不超過5 年且總年限不超法定上限。經營性房地產開發項目仍按規定采用出讓方式。首次采取彈性供應時，由屬地區政府或市相關部門依據有關法律法規擬定招商條件，作為掛牌公告附件發布，并應一并明確后續調整供應方式的前置條件和土地價格計算方式。

??(四)簡化彈性出讓定價機制。長期租賃年租金起始價按“法定最高出讓年限市場評估價/法定最高出讓年限?！焙怂?；彈性出讓起始價按“彈性年期/法定最高年限×最高年限評估價”確定；先租后讓起始價按“(租賃+出讓年限)/最高年限×最高年限評估價”計算，租賃期租金按“租期/總年限×成交價”分年收取，出讓時扣減已繳租金。

??(五)支持供應方式動態調整。經原提出招商條件的屬地區政府或市相關部門評估確認后，產業項目可選擇在約定供應期滿或供應期間申請調整供應方式或續期，其中長期租賃可申請轉為彈性年期出讓或先租后讓；先租后讓承租期滿，企業可申請再次租賃(不得超過5年，多次累計租賃期不超過20 年)。供應期滿申請調整供應方式的，按照申請調整時點的最高年期市場評估價與原供應文件約定的土地價格折算最高年期成交價，兩者取低值；在供應期間申請調整供應方式的，延續合同約定，土地價格不做調整。調整供應方式年期與已供應年期之和不得超過法定最高出讓年限；如超出法定最高年限，須重新按規定辦理供地手續，起始價格按照申請時點的市場評估價確定。

??(六)允許分期繳納土地出讓金。新出讓產業用地，應在出讓合同或相關協議簽訂之日起30 日繳納首期款項，比例不低于應繳土地出讓金的50% ，余款可在簽訂之日起12 個月內按合同約定付清。其中，主導用途為工業的項目，按約付清不計利息，未按約付清則從首期付款之日至約定繳款期限計分期利息，超期還需承擔違約責任。涉及分期利息的按人民銀行公布的1 年期LPR 計收。

??(七)提高產業用地用途轉換靈活度。在編制國土空間詳細規劃時，鼓勵商業用地(B1)和商務用地(B2)混合利用，可不明確具體功能的建筑面積比例，土地出讓前核發規劃條件時，在其他規劃指標不變的前提下，商業用地(B1)和商務用地(B2)的用地性質可以相互兼容，結合產業發展需求明確商業商務建筑面積比例，同步納入國土空間規劃“一張圖”。土地出讓后，由于市場發展需求，權利人明確產業導入和經濟貢獻，經原提出招商條件的屬地區政府或市相關部門評估認定，在商業用地(B1)和商務用地(B2)用地性質不調整的前提下，按規定辦理合同變更程序并依規定補繳土地出讓金后，其比例可進行調整。

??(八)支持產業用地生產服務功能融合發展。允許一類物流倉儲用地(W1)兼容一類工業用地(M1)，提高土地利用效率。在編制國土空間詳細規劃時，鼓勵一類物流倉儲用地兼容一類工業用地。工業產業區塊內，對城市環境無干擾、污染和安全隱患，符合產業準入、詳細規劃和用地標準的，一類物流倉儲用地可以兼容一類工業用地，核發(或申請調整)規劃條件、簽訂土地出讓合同(或變更協議)，兼容后增加的一類物流倉儲用地、一類工業用地建筑面積，不再增收土地出讓金。

??(九)支持相鄰多宗國有產業用地配套設施集中布局。對同一土地使用權人相鄰多宗國有產業用地，由土地使用權人主動提出的，可統一規劃布局，經產業、環保、安全等有關部門認定后，統籌平衡生產、生活配套設施，集中配建綠地、開敞空間、公共服務設施，在主體用地性質不變、總計容建筑面積不變的前提下，騰挪建筑量，相關要求在規劃條件與土地出讓合同中予以明確。辦理規劃報建、規劃條件核實的配套設施建筑面積累計進度不應超過產業用房建筑面積累計進度；分期建設的，每一期均應符合此要求。集中布局的配套設施不得單獨分割轉讓、抵押；所涉宗地，須在建設工程規劃許可證附件、規劃條件核實批復書、不動產登記簿中均注明“配套設施集中布局”字樣，并注明項目包括的所有宗地的土地證證號或不動產權證證號。

??三、盤活存量土地資源，優化利用效能

??(十)深化產業用地盤活利用。探索存量工業用地、低效商務樓宇在符合規劃前提下，通過協議置換、協商收回等方式盤活。原以劃撥方式取得或未辦土地有償使用手續的低效工業用地(含倉儲用地)，經區工業和信息化、區發展改革部門會同商務、科技等部門審核符合產業政策、產業布局規劃及產出要求的，在不改變工業用地性質、不發生權屬轉移的前提下，僅提高土地利用率和增加工業、倉儲建筑面積的，可暫不辦理土地有償使用手續，由企業在發生權屬轉移，或自行申請辦理土地有償使用手續時，再按規劃和自然資源部門依法受理時點項目市場評估價的40%計收土地出讓金，應繳土地出讓金=項目市場評估總地價×40%。

??(十一)為優化存量、保市場主體，允許自持住房轉為可售住房。在構建房地產發展新模式時期，為進一步形成“需求端松綁+ 供給端紓困”的良好格局，針對以往為調控房地產熱而采取“限地價、競自持”競價規則產生的自持商品住房，屬于所在行政區和所在板塊一手住宅去化周期均在18個月警戒線以下的項目，依企業申請，經報市土委會審議及原出讓方同意，權利人按照原出讓時點和現調整受理時點分別評估自持物業比例調整前后的市場評估總地價的差額，取高者補繳出讓金后，可將自持住房轉為可售住房入市。各區可根據去化周期動態變化和中高風險企業紓困需要，研判自持項目轉為可售住房入市影響，報請市土地管理委員會同意后實施。

??(十二)支持存量商辦改建為保障性租賃住房，促進職住平衡。結合國土空間規劃、區域功能定位和產業發展要求，按照“職住平衡、供需適配、交通便捷、生活便利”原則，允許全市工業產業區塊外的3km范圍內或現狀軌道站點3km范圍內已供應的商服用地，由區政府綜合評估周邊租賃住房需求集中、配套水平可承載后，經住建部門同意納入保障性住房體系管理。支持在建或已竣工的商辦物業，在權屬合法、結構可靠、消防安全、面積合規、與宗地其他功能相對獨立的前提下，整棟改建為保障性租賃住房，改建后不改變原用地性質、房屋類型和建筑量等控制指標；支持已供應未開工的商服用地，在符合規劃、權屬不變、滿足安全要求的前提下，由土地使用權人自主建設或與其他市場主體合作建設保障性住房。參照宿舍標準改建或轉化的項目，用地單位不得將房源直接出租給個人或家庭，在與本市注冊、具備一定條件的企業或事業單位達成對接協議后，方可與單位安排的職工簽訂租賃合同。

??(十三)允許自持商辦物業招商入市，嚴禁分割散售。推動招商邏輯從“新增土地供給”轉向“存量商辦用房盤活”，鼓勵土地權利人發揮資源整合優勢“以商引商”，依托自持商辦物業通過整體、分棟或分層轉讓合作等模式，定向引入高成長性、產業鏈上下游關聯企業，實現存量空間與產業需求的精準匹配。在土地權利人確認受讓企業意向并提出申請后，經原提出招商條件的屬地區政府或市相關部門評估認定符合產業導入、經濟貢獻等要求，可允許根據受讓企業實際需求，確定自持物業調整比例，經報市土委會審議及原土地出讓方同意，權利人按照原出讓時點和現調整受理時點分別評估自持物業比例調整前后的市場評估總地價的差額，取高者補繳出讓金后，可將自持商辦物業轉為可售商辦用房入市轉讓給受讓企業。嚴格管控入市物業分割銷售，受讓企業對受讓商辦用房就購置范圍單獨辦理不動產權證，不動產權證注明物業應全部自持，嚴禁以虛擬劃線或非實體墻等形式二次分層、分區分割銷售，避免形成“類住宅”。進一步推動房票全市跨區通兌、跨用途兌換，征拆涉及商服辦公用房鼓勵優先使用房票安置。

??(十四)推進商辦物業多功能復合利用，嵌入社區服務。以需定供，鼓勵存量物業以需求為導向嵌入社區服務設施，改建“多功能”樓宇。迎合適老化需求，在老齡化程度較高的社區(60歲以上人口比例超過20%)，鼓勵存量商辦物業(尤其空置率超出20%警戒線或1萬平方米以上的)引入老齡健康護理中心、康養機構，建設社區養老中心，適應實現存量商辦盤活與銀發經濟產業發展雙輪驅動。在出生人口增長較高的社區，引入嬰幼兒托育、兒童托管、社區助餐等服務機構，助力補齊兒童友好型社區公共服務設施短板。迎合青年群體追求體驗、分享、品質的需要，利用存量商辦打造共享空間和創新街區，利用地下空間、大堂等公共區域，以嵌入方式配套餐飲、運動休閑、共享經濟等小型服務設施，強化社區活力和開放眾創功能。

??(十五)支持存量建筑臨時轉換使用功能。經區政府同意，在保障安全和公共利益優先條件下，低效用地再開發項目符合轉換功能后的環境、消防等相關要求的，存量建筑可按正面清單進行臨時轉換使用功能，期限為5年；5年過渡期內可按照不改變用地主體、不改變用地及建筑規劃用途、不調整控規和規劃條件辦理相關審批手續；5年期滿及涉及轉讓需辦理相關用地手續的，可按新用途、新權利類型、市場價，以協議方式辦理。對需享受政策的市場主體，投資或相關行業主管部門應向自然資源主管部門提供項目符合條件證明文件，自然資源主管部門登記備案后執行。

??(十六)探索工業、商服等產業用地的土地使用權續期。

??1.屬于原土地出讓合同約定的土地年限為法定最高出讓年限、剩余年限不足10年的低效用地再開發項目、以拆除重建方式實施的，權利人可申請土地使用權續期。符合國土空間規劃，經屬地區政府或市相關部門評估確認符合產業準入條件的，可重新簽訂產業監管協議(或投資服務評估協議)，經有審批權人民政府批準，辦理土地使用權續期，補繳土地出讓金、簽訂出讓合同變更協議。原則上剩余年限不超過10年，確需超出的，應符合產業政策、產業布局規劃及產出的要求，并經區政府和市相關產業主管部門同意。

??2.屬于原土地出讓合同約定的土地年限為法定最高出讓年限、剩余年限不足20年的產業用地項目，權利人因項目增資擴產等需要申請土地使用權續期的，經屬地區政府或市相關部門評估確認符合增資擴產等情況的，可重新簽訂產業監管協議(或投資服務評估協議)，經有審批權人民政府批準，辦理土地使用權續期，補繳土地出讓金、簽訂出讓合同變更協議。

??3.剩余年期與續期之和不得超過法定最高出讓年限。土地出讓金按照規劃和自然資源部門依法受理時點同地段、相應用途續期后增加年限市場評估總地價計收，低效用地再開發項目可按70%計收。原批準土地用途與現行規劃用途不一致的，經有批準權限的政府批準后辦理續期手續。

??(十七)妥善處置非企業因素導致無法開發的已供應未開工商服用地。

??1.對于不屬于無償收回、依約退地的，因《閑置土地處置辦法》53號令第8條規定的非企業因素導致土地無法繼續開發建設、且已納入閑置存量房地產清單管理的已供應未開發商服用地，屬地規劃和自然資源部門應與企業主動充分協商收回土地，允許通過非貨幣補償方式協商收回土地，可在具備實施條件的前提下，為其持有的其他存量房地產用地增加建筑容量、變更土地用途等；在無法轉移置換建筑量時，可為企業將原土地置換為等價值的土地。土地置換及具體用途變更，按程序報原批準機關批準。

??2.由政府協商收回用地的企業，如在我市涉及欠繳的土地出讓金、相關違約金和閑置費，所獲得政府支付收回收購補償款應優先繳清上述欠款，或按要求設立監管賬戶，嚴格按指定用途使用所獲收回或收購補償款。

??(十八)支持預告登記轉讓。為支持閑置存量土地轉讓盤活利用，根據《廣州市規劃和自然資源局關于全市開展國有建設用地使用權轉移預告登記業務的通知》，以出讓等有償方式取得的國有建設用地使用權首次轉讓，已完成的投資開發未達到投資總額25%的，當事人可以申請辦理國有建設用地使用權轉移預告登記，保障受讓人合法權益。預告登記證明可作為申辦規劃報建等審批手續的土地權屬來源依據。待宗地投資額達到法定條件后，再申請辦理不動產轉移登記手續。

??四、挖潛地下空間價值，拓展利用維度

??(十九)鼓勵利用存量土地開發地下空間。鼓勵自有存量用地開發地下空間解決片區現狀公服配套不足問題，未突破原有規劃條件的可直接辦理建設工程規劃許可；突破原有規劃條件的，須按程序完成規劃調整后結合實際使用功能實施劃撥或協議方式供應。用地單位申請開發地下空間的，地下計算容積率建筑面積可與地上計算容積率建筑面積分別核算，地下計算容積率建筑面積不可向地上騰挪。

??(二十)鼓勵地下空間建設公共停車場。支持利用城市道路、廣場、公園綠地、公交場站等產權清晰的非自有公共設施用地建設地下公共停車場。增建的公共停車場可不改變既有用地性質及規劃用地性質、無需單獨申請規劃條件、不計入原地塊規劃條件確定的容積率。增加50個泊位以上地下停車場的，允許設置不超過新增地下公共停車場建筑面積20%的地下自持經營性建筑面積。自持經營性建筑功能應有償使用。

??(二十一)鼓勵地下空間互聯互通。宗地相鄰多個規劃單元之間增加地下連接體、公共地下空間增加公共通道的，支持設置不超過地下連接體、地下公共通道總建筑面積30%地下自持經營性建筑面積。自有用地增加地下公共通道或地下移交類公共服務設施的，支持設置不超過新增公共空間實際建筑面積1:1獎勵地下自持經營性建筑面積。自身建筑與疏散出入口、地鐵出入口、風亭、設備等出地面設施合建，支持不超過建成后無償移交部分3倍的自持經營性建筑面積作為獎勵。自持經營性建筑功能應有償使用。

??(二十二)支持軌道地下空間設置便民設施。支持運營主體出于公共利益需要盤活利用地下軌道預留空間，可支持設置自持便民服務設施。預留空間轉為商業等經營性用途時，應按屆時和程序政策補繳土地出讓金。

??(二十三)支持優化城市地下空間供應。新建地下線性工程(不含出地面設施)可采用劃撥方式供應，供地手續后置到竣工驗收前完成。以劃撥方式供應的地下空間功能可不計收土地綜合開發費。地下空間可采取長期租賃、彈性年期出讓和先租后讓方式供應，采用彈性年期出讓的允許分期繳納出讓金。

??(二十四)支持地下空間單獨確權。在保證功能獨立、符合相關技術標準規范的基礎上，分層開發建設的項目可以分層辦理地下空間建設用地使用權和建筑物、構筑物所有權首次登記；也可以依據規劃條件核實材料單獨辦理對應核實范圍的地下國有建設用地使用權和房屋所有權首次登記。

??(二十五)明確地下空間出讓金計收標準。首次以出讓方式供應的地下空間用地項目，按所在地段對應用途首層市場評估地價的一定比例擬定出讓起始價或計收出讓金，其中地下負一層的比例為10%、地下負二層比例為5%、地下負三層及以下不計收。原出讓合同已約定地下連接體或者配建公共設施依法允許布置地下空間的出讓金繳交標準的，按原合同約定執行；未約定地下空間出讓金計收標準的，按規劃和自然資源部門依法受理補繳出讓金申請時所在地段對應用途基準地價的一定比例計收出讓金，其中地下負一層的比例為10%，地下負二層比例為5%，地下負三層及以下不計收。

??五、健全城鄉統一市場，擴寬利用廣度

??(二十六)探索多路徑盤活利用閑置合法農房。在保障農民合法居住權益的基礎上，充分尊重農民意愿，嚴守法律和政策底線，鼓勵村集體和農戶通過出租、入股、合作等多種有效路徑，盤活利用產權清晰且具有合法的不動產權屬來源證明材料(不動產權證、房產證、土地證、宅基地證等)的閑置農房，激發鄉村資源活力。

??(二十七)有序推進集體經營性建設用地入市。對農村集體經營性建設用地入市適用范圍、入市流程、監督管理等方面進行統一規范，建立集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金制度，合理平衡收益分配。

??(二十八)面向招商搭建全要素資源平臺。基于招商土地超市，歸集儲備用地、農村留用地、農田、岸線、溫泉、景點、礦業、待售待租商辦及工業用房和閑置農房等全要素資源；主動向社會全面展示地塊招商信息，包括規劃指標、用地類型、交通路網、周邊配套、現行控規、地塊優勢和360°VR實景；幫助投資企業足不出戶、高效“找地選地”；持續深化“市場+資源+應用場景”招商模式，推動自然資源與產業需求高效對接，為企業精準匹配產業空間。

??六、推進合理有序用海，延展利用深度

??(二十九)推進合理有序用海。強化海域精細化管理，加強對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施要素保障，加快圍填海歷史遺留問題區域市場化出讓。完善填海項目海域使用權與國有建設用地使用權轉換銜接機制，已獲批填海項目完成竣工驗收形成土地后，按照國有土地管理相關規定，補繳土地評估出讓價格和填海造地成本的差價，填海造地成本高于土地評估出讓價格的部分不予退還。補繳完成后簽訂國有建設用地使用權出讓合同，并辦理產權登記。

??(三十)支持歷史圍填海區域國有建設用地使用權和海域使用權“兩權合一”出讓。“兩權合一”出讓應采取招標、拍賣、掛牌方式，出讓前由自然資源部門明確規劃設計條件和出讓起始價格、財政部門明確收取方式。出讓完成后簽訂海域使用權出讓合同；填?？⒐を炇蘸?，簽訂國有建設用地使用權出讓合同并辦理產權登記。探索相鄰土地管理區域和歷史圍填海區域“組合出讓”，出讓方式參照“兩權合一”操作；土地部分在出讓完成后先行簽訂國有建設用地使用出讓合同并辦理產權登記，海域部分在完成填?？⒐を炇蘸蠛炗唶薪ㄔO用地使用權出讓合同并辦理產權登記。

??(三十一)創新用海審批登記。建立“三維調查+分層確權”的登記方式，通過高精度實景三維技術繪制三維宗海圖，精準界定海域使用權區域，辦理立體分層確權登記；銜接海域使用審批與不動產登記，不動產登記機構在用海審批階段提前介入，將原本串聯辦理的審批流程與不動產登記并聯推進，確保企業提交海域使用金繳納憑證或減免憑證一個工作日內，即可領取不動產權證書，實現“交海即交證”。

??本實施方案自印發之日起施行，有效期至粵港澳大灣區要素市場化配置綜合改革試點結束，由市規劃和自然資源局負責牽頭解釋。國家、省另有規定的，從其規定。