??近日，上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)展改革委、市規(guī)劃資源局《關(guān)于加快實施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)利用的意見》（[2020]69號文）。同時廢止《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》（[2016]79號文）。[2020]69號文是在新時期下，上海專門針對軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)出臺的政策文件，其他城市更多的是將軌道交通場站綜合開發(fā)合并一起來談，這在全國范圍來說尚屬首次。相比[2016]79號文，69號文范圍更具針對性、內(nèi)容更深入細(xì)化。未來上海在新一輪軌道交通建設(shè)的背景下，車輛基地TOD綜合開發(fā)將進(jìn)入快速發(fā)展階段。

??一、2016年79號文和2020年69號文對比

??與2016年79號文相對比，69號文范圍聚焦軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)利用，同時在基本原則、規(guī)劃政策、土地政策、保障措施等方面更加細(xì)化和深入。政策的主要變化詳見下表：

表：[2020]69號文和[2016]79號文對比分析

??二、69號文主要變化分析

??1、上海啟動新一輪軌道交通建設(shè)，需要完善相關(guān)開發(fā)政策

??上海啟動新一輪軌道交通建設(shè)，需要完善相關(guān)開發(fā)政策。根據(jù)《上海市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2018-2023年）》，上海將形成27條線路，1154公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)（含市域鐵路342公里）。總投資約 2983.48 億元，其中：資本金占 45%，計 1342.57 億元，由市、區(qū)政府兩級財政資金承擔(dān)；資本金以外的資金利用國內(nèi)銀行貸款等融資方式。故十四五期間，將有近1400億軌道交通建設(shè)資金需求。之前是按照市財政出資42%,申通集團(tuán)負(fù)責(zé)發(fā)債融資58%這一比例進(jìn)行出資。在新形勢下，相關(guān)要求市財政出資40%，各區(qū)政府發(fā)專項債60%，而各區(qū)政府發(fā)債需要還本付息，故土地就成為各區(qū)政府還債的主要來源。故2020年4月，上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)容積率管理全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的實施細(xì)則（2020版）》，提出軌道交通站點300米范圍內(nèi)，鼓勵通過城市設(shè)計進(jìn)一步加強(qiáng)向站點集聚，實現(xiàn)土地效率的最大化，并提倡TOD模式，容積率的提升實際上是做增量，這部分增量是區(qū)政府未來增加的收益，這部分增量收益將成為區(qū)政府軌道交通專項債還債的重要來源。同時規(guī)定，站點開發(fā)由區(qū)政府主導(dǎo)，劃定了6+1個車場由申通集團(tuán)主導(dǎo)，車場開發(fā)收益用來彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)運營虧損。因此，在整體上海TOD開發(fā)可以做增量的背景下，上海新一輪軌道交通建設(shè)可以形成良性循環(huán)機(jī)制，完善相關(guān)開發(fā)政策有其必要性。

??2、鼓勵通過遴選方式選擇合作方共同研究規(guī)劃方案

??69號文提出結(jié)合軌道交通建設(shè)進(jìn)度，加快軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用規(guī)劃方案（控詳深度）編制和審批工作，相關(guān)規(guī)劃要求原則上納入軌道交通專項規(guī)劃一并批復(fù)。由軌道交通建設(shè)運營主體通過遴選方式選擇合作方，共同研究提出綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計方案。可見，政策對于軌道交通車輛基地綜合開發(fā)的規(guī)劃編制工作提前了，深度提高了，同時要求合作方共同研究提出規(guī)劃設(shè)計方案，意味著規(guī)劃方案能夠集合更加專業(yè)的力量參與其中，但后續(xù)還需出臺具體的遴選方式。

??3、明確了開發(fā)主體，車輛基地及配套車站以申通地鐵集團(tuán)為主實施

??對于軌道交通綜合開發(fā)項目的開發(fā)主體，79號文適用范圍是軌道交通場站，故按照市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主的原則，將開發(fā)主體統(tǒng)一規(guī)定為區(qū)屬國資或國資控股公司，沒有按照車輛基地和車站區(qū)分不同主體。而69號文的適用范圍是軌道交通車輛基地，故主要是為軌道交通車輛基地及周邊地區(qū)的綜合開發(fā)提供政策依據(jù)。69號文按照市區(qū)聯(lián)手、統(tǒng)籌推進(jìn)、以市為主的原則，將軌道交通建設(shè)運營主體規(guī)定為開發(fā)主體。此外，在保障措施方面，69號文提出在市軌道交通指揮部下設(shè)軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)利用專項工作組，且專項工作組辦公室設(shè)在軌道交通建設(shè)運營主體。

??4、明確了土地可以協(xié)議出讓，可以通過市場化方式引進(jìn)品牌企業(yè)共同參與

??土地政策是軌道交通場站綜合開發(fā)中尤為關(guān)鍵的一環(huán)。因為地鐵建設(shè)和運營工程的復(fù)雜性以及房地產(chǎn)開發(fā)的專業(yè)性等要求，地鐵公司和房地產(chǎn)公司任何一方都難以獨立開發(fā)運作軌道交通場站綜合開發(fā)項目。79號文之前規(guī)定：綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，以自主開發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，不得以改變土地使用權(quán)人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方式，變更土地使用權(quán)。這就使得開發(fā)主體沒有積極性通過協(xié)議方式獲取土地，因為這樣會影響后續(xù)與房企開發(fā)商的合作。而69號文完善了土地供應(yīng)和出讓要求，增加了可以通過分層供應(yīng)方式將軌道交通車輛基地已建預(yù)留工程上部或待建預(yù)留工程上部的建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓給軌道交通建設(shè)運營主體，同時刪除了以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，鼓勵通過市場化方式引進(jìn)品牌企業(yè)共同參與開發(fā)建設(shè)運營。可見，69號文創(chuàng)新了土地出讓政策，上海未來的車輛基地TOD項目將會以申通地鐵集團(tuán)和品牌房企合作為主，雙方將發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有望打造更多標(biāo)志性的高品質(zhì)TOD項目。

??5、鼓勵對條件成熟的車輛基地綜合開發(fā)用地在上蓋預(yù)留結(jié)構(gòu)工程建設(shè)前先行出讓

??69號文對預(yù)留工程的相關(guān)事項做了詳細(xì)規(guī)定，比如預(yù)留結(jié)構(gòu)工程納入軌道交通項目一并實施；相關(guān)費用可以在軌道交通項目中暫列，日后納入綜合開發(fā)土地成本等。此外，69號文鼓勵對條件成熟的車輛基地綜合開發(fā)用地在上蓋預(yù)留結(jié)構(gòu)工程建設(shè)前先行出讓，這樣操作的好處是綜合開發(fā)可以提前鎖定合作方，因為車輛基地綜合開發(fā)范圍較大，前期不僅需要支付大筆土地成本，還需要承擔(dān)蓋板的建設(shè)費用，提前鎖定合作方，可以大大減輕軌道交通運營主體的資金壓力。但因為軌道交通工程條件復(fù)雜，蓋板的建設(shè)周期也較長，意味著土地真正交付需要至少2-3年，雖然69號文明確提出從支持軌道交通建設(shè)運營角度出發(fā)確定出讓價格，但對土地款的支付未做說明，建議后續(xù)在實際操作中給與軌道交通運營主體實質(zhì)性的支持，如可以允許土地款分期延長交付等。

作者

易居研究院 綜合研究中心 總經(jīng)理 崔霽

易居研究院 綜合研究中心 項目總監(jiān) 姚臘