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??希望能從實操方面總結項目中碰到的問題，能在保留城市“煙火氣”和“人情味”的基礎上保障項目順利進行，為城市生活創造更美好的環境。

??文/夏晶成沂建緯律師事務所

??黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期的城市工作指明了方向，明確了目標任務。

??為了推進城市更新行動，2021年國家和地方陸續出臺了一系列關于城市更新的法規和政策。2021年8月30日，住建部下發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》；2021年11月4日住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》。同時，深圳、上海、北京等城市也陸續發布實施了城市更新的條例和指導意見等。

??2021年9月，隨著《上海市城市更新條例》的頒布實施，標志著“北、上、廣、深”中國際化、都市化程度跑在最前列的上海也正式加入了全國性城市更新的隊伍。其實在《上海市城市更新條例》實施前，上海市人民政府及上海市規劃資源局已分別在2015年與2017年發布了《上海市城市更新實施辦法》及《上海市城市更新規劃土地實施細則》。而本次《上海市城市更新條例》，確系上海將“城市更新”首次上升到地方人大的立法層面。

??筆者所在團隊因長期為各地城市更新項目提供法律服務，有幸參與了本次《上海市城市更新條例》的意見征求工作，為征求意見稿提出了修訂意見。同時，作為專注于城鄉發展綜合法律服務的一家律師事務所，除了為立法提供建議之外，我們更希望能從實操方面總結項目中碰到的問題，能在保留城市“煙火氣”和“人情味”的基礎上保障項目順利進行，為城市生活創造更美好的環境。因此，筆者將結合近年來所在團隊參與的北京、上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經驗，從城中村改造、舊區改造、舊房（住宅及工業）改造等方面，分享城市更新過程中的一些典型問題案例。

??一、當城中村改造遇見“民風民俗”

??案例：

??2017年伊始，筆者團隊代表國內某全國性房地產企業前往深圳參與城市更新合作項目。彼時的深圳，正處于城市更新的元年，各區正在如火如荼地制定、修編各自的區一級城市更新實施方案或者辦法。作為國內較早開展城市更新工作的城市，深圳在其城市更新的規則體系、規劃確認、實施主體認定等方面均有著鮮明的特點。以筆者團隊參與的項目為例，主要合作模式為：（1）深圳當地的房地產企業負責城市更新的一級階段。一級階段大致流程為：與被拆遷主體所在的村集體簽署初步的合作意向協議、進行實施主體確認、完成城市更新單元內的產權注銷、配合政府部門完成專規調整；（2）筆者團隊代表的某全國性房地產企業負責城市更新的二級階段。二級階段大致流程為：參與土地招拍掛、進行城市更新單元內的建設施工、回遷安置、預售銷售、運營管理等。

??經筆者團隊的初步現場踏勘，該項目城市更新單元內存在一處宗祠，數個村民小組世代生活在此處。為了確認如何處理宗祠，筆者團隊核查了當地政府對于該項目的規劃批復文件。批復文件稱：“某公司，你司所報項目位于某地。根據周圍環境、場地現狀及客群需求、融入場地宗祠文化、結合簡約的設計方案精心打造，主要建筑內容為形象構筑、休閑步道……”批復文件僅提出了更新的原則，并未對處理宗祠的具體方案進行明確。

??問題：

??在城中村改造項目中，經常會碰到更新進度與宗祠、古樹等涉及“民風民俗”象征物的沖突。如不能妥善處理，將會對更新進度造成重大影響。那么，本次城市更新項目會否因為存在宗祠而無法繼續進行？宗祠是將面臨拆除、改建還是能夠按照原樣保存下來呢？

??解決方案：

??因規劃批復文件僅提出原則，未能細化更新方案，經過與合作方深圳當地房地產企業的溝通，筆者團隊建議其在報批方案時與當地村民進行充分的溝通。在最終出具的方案中，包含了保留翻新宗祠和拆除重建宗祠兩個選項，提供兩個選項供村民選擇，由村民最終決定方案。同時，考慮到本項目中村民原地安置的比例超過95%，筆者團隊建議單獨就保留翻新宗祠做一版詳細的規劃方案。該方案圍繞宗祠進行了特別的地域劃分，既保存了原村民緬懷祖先，祭祖思親的需求，又不影響新遷入居民的生活品質。最終，經各村民小組的討論后通過了保留翻新宗祠的方案。這樣一來，既保留了當地的民風民俗，也與城市更新項目的具體情況、建筑風格、設計理念相匹配，實現了歷史與現代相結合，村民訴求與城市發展相統一的目標。

??二、當城中村改造面臨“多類型用地拆遷收儲”

??案例：

??2019年，筆者團隊代表某大型國有房地產企業參與浙江某市的大型舊城改造項目，該項目橫跨幾十個街區，涉及商業、住宅、辦公、行政、綠化等用地。根據當時的用地規劃方案，改造后整個項目合計約125公頃。其中：保留用地約40公頃，出讓用地約30公頃，改造用地約25公頃，儲備用地約10公頃，新建綠地、公共服務用地、市政用地合計約20公頃。項目擬分為三期開發，旨在：五年初見成效，十年全面提升，十五年成為典范社區。

??經筆者團隊查閱項目資料及進行現場勘查，發現該地塊現狀極其復雜。其地塊性質涉及國有建設用地、集體建設用地；類型包括尚未收儲的居住用地和商業居住混合用地、正在運營的商業金融用地、工業用地和行政辦公用地、正在辦學的中小學教育用地、作為臨時停車場的市政公共設施用地和社會停車場庫用地，以及架有高壓線的公園綠地等。

??問題：

??在城中村改造項目中，經常會涉及多種類型和收儲/使用狀態用地的拆遷和收儲問題。如不能全盤考慮拆遷、收儲順序，將會對更新進度造成重大影響。那么，是應該在所有地塊上同步進行拆遷收儲，還是分批次進行呢？是先收儲未收儲的用地，還是應該先拆遷呢？

??解決方案：

??考慮到地塊的實際情況，筆者團隊結合多年為城市更新項目提供服務的經驗，建議本項目的拆遷收儲分批次和難易度進行。例如：首先，就拆遷難度相對較大的居住用地和商業金融用地，優先開展拆遷收儲和安置工作，將“最難啃的骨頭”排在拆遷收儲時間表的最前頭。一方面為整個項目的完成留足時間與空間，另一方面也順應整個項目第一期的改造宗旨，在規定時間內完成項目品質社區的開發，通過優良的社區環境營造，塑造片區改造信心。其次，將物理上需要做重大調整的區域排在第二順位。如面臨信號塔限高、需要安排高壓線入地、需要進行土壤治理的地塊，建議同步考慮根據其擬調整的規劃用途進行收儲并改造。最后，再安排政府職能部門相對可控的行政辦公用地、中小學用地等的拆遷和收儲工作。

??三、當城中村改造發現“地下文物”

??案例：

??2020年，筆者團隊代表某國內知名房地產企業前往西安參與某城中村改造項目。眾所周知，歷史上先后有十多個王朝在西安建都，是世界四大古都之一，也是我國歷史上建都朝代最多、時間最長、影響力最大的都城之一。

??在前往西安的航班上，筆者在憧憬歷史悠久的兵馬俑、大雁塔、未央宮等歷史文物及建筑的同時，想到了之前在洛陽碰到的因發掘地下文物而停工的某個城市更新項目。結果剛下飛機，西安當地的項目負責人就發來消息，通知要參與的城中村項目上發掘出了地下文物。

??問題：

??在歷史文化較為悠久的城市中進行城中村改造項目，因建設范圍涉及較廣，經常會碰到項目施工過程中的文物保護問題。那么，出現該種情況時是完全不能在原地進行施工，還是可以移動文物后繼續施工呢？因停工造成的損失是否可以要求政府賠償呢？

??解決方案：

??針對類似問題，各地政府部門一般都有明確規定。例如，根據《陜西省文物保護條例》第二十八條規定，“規劃成片開發的土地，縣級以上人民政府應當組織考古調查、勘探，費用計入土地使用權出讓成本。建設工程施工過程中有重大文物發現，需要實施原址保護的，縣級以上人民政府經與建設單位協商后，可以另行置換土地或者收回土地使用權、退還出讓金；造成建設單位經濟損失的，依法給予補償。”同時，第二十九條規定，“建設工程施工和其他生產活動中發現文物的，應當立即采取相應的保護措施，并報告當地文物行政主管部門。需要進行考古發掘的，應當由省文物行政主管部門提出發掘計劃，報國務院文物行政主管部門批準。確因建設工期緊迫或者有自然破壞危險急需進行搶救發掘的，由省文物行政主管部門組織發掘，并同時補辦審批手續。”

??回到本項目中，由于開工建設過中發現地下歷史文物后，應根據相關法律、法規規定停止施工，并且由相關專家對歷史文物進行取樣及研究。因此，我們建議在歷史文化較為悠久的城市中進行城市更新項目時，開工前應留足相關的工期，并做好相關的背景研究工作。同時，可以與政府方或者其他相關方、合作方事先明確因地下文物導致的工期延誤應作為免責事由，將可能給各方造成的損失減到最低。