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??編者按

??好的營商環境就是生產力、競爭力，在穩定市場預期、提振發展信心等方面具有至關重要的作用。

??獲得了“成都市民最喜愛的后花園”等一系列稱號的成都秀麗東方景區，因機場高速市政道路規劃、附屬設施用地指標等問題，在經營十余年后正式關閉。事件背后，地方政府前期招商引資流程和土地流程方式，與后期規劃調整、政策變化等行為值得思考。

??“無論如何，秀麗東方將不復存在了。”秀麗東方公司相關負責人王敏說道。

??7月1日，一篇標題為《秀麗東方宣布永久閉園！》的微信推文在網絡引發熱議。經查看，推送該文的微信公眾號名為“秀麗東方”，該微信公眾號賬號主體為四川秀麗東方投資管理有限公司。一篇微信公眾號的推文，牽出了一段近10年的糾紛。

??據記者了解，四川秀麗東方投資管理公司（以下簡稱“秀麗東方公司”）于2011年由招商引資來到四川省成都市錦江區三圣花鄉。公開信息顯示，三圣花鄉又稱三圣花鄉觀光旅游區，早在2006年4月就被評為“國家AAAA級旅游區”。

??彼時，秀麗東方景區所處的位置，還是一片荒地。經過近5年時間的建設和發展，秀麗東方公司將這里打造成了一個大型生態景區。在經歷了幾年的平穩發展后，秀麗東方公司因涉及拆遷、違建等問題多次與錦江區政府以及景區所在地的錦江區三圣街道進行溝通，景區的發展也自此陷入停滯。

??今年7月1日，秀麗東方景區宣布景區關閉， 7月中旬，錦江區人民法院在給成都秀麗園林有限公司的回復中稱，對于此前秀麗公司提起的行政訴訟，法院做出不予立案裁定。

??對于該景區背后的諸多糾紛，記者向成都市錦江區政府及相關部門核實求證，截至發稿前，未收到回復。

??如今，事件有了最新進展，8月23日，微信公眾號“秀麗東方”發布了一篇推文，稱因政府要復耕復墾，需收回土地，秀麗東方同意進行整體搬遷，同時，區領導提出整體搬遷分三步并對秀麗東方進行賠（補）償的思路。截至目前，雙方就拆遷和賠償事宜已經達成了初步協議。

??修市政道路涉及景區
標準補償惹爭議

??“2011年的時候，這里還只是一片遍布泥濘的荒野，滿眼都是荒蕪，垃圾、枯草、灰燼和爛沼澤。”秀麗東方景區相關負責人王敏告訴中國房地產報記者。

??2011年3月，經錦江區政府招商引資，成都市農錦集體資產經營管理有限責任公司（錦江區下屬資產管理公司）（以下簡稱“成都農錦公司”）與秀麗東方公司簽訂了《錦江區198地區農用地流轉協議》，（以下簡稱“土地流轉協議”）。根據土地流轉協議，成都農錦公司將成都市錦江區198區域繞城高速內側約1250畝農用地流轉給秀麗東方公司，后者根據土地流轉協議，在土地上發展現代農業及主題公園項目。

??據悉，秀麗東方生態文化景區（以下簡稱“秀麗東方景區”）地處錦江區三圣鄉景區，2011年，秀麗東方景區按錦江區招商引資要求投資3.5億元。景區經過約2年時間的建設，于2013年初步建成，并于同年10月正式對公眾開放，由于景區緊鄰3.5環錦江大道，在便利的交通條件下一度客流量頗高。而秀麗東方公司高峰時有500余名員工，景區一度有400余家入駐商家，并獲得了 “成都市民最喜愛的后花園”等一系列稱號。

??據秀麗東方景區負責人王敏介紹，這一經營狀況持續到2018年。2018年，成都市政府規劃新修建成都天府國際機場高速公路、成自高鐵等交通干道。前述道路的修建，需要跨越整個秀麗東方景區，并填平景區內原二號草坪、麗水湖、幸福場等地，使得園林景觀和觀賞設施發生了很大的改變。

??秀麗東方景區也由此開始走“下坡路”。

??“當初修建機場高速時，政府只愿意給予我們幾百萬元的賠償，我們當然不能同意。補償是按照農村土地拆遷標準執行，但景區里面種的是具有觀賞性的名貴植物。”王敏說。

??王敏向記者出示了一份錦江區人民政府2011年簽發的“198生態及現代服務業綜合功能區領導小組文件”，文件顯示，秀麗東方景區項目為“打造集花卉種植觀光區和苗木種植觀光園于一體的現代農業種植園”。公開信息顯示，“198區域”此后升級為“成都市環城生態區”。

??上海市新閔律師事務所高級合伙人劉福元律師向記者表示，符合批建手續的相關建造安裝設施，政府應當按照公允價值賠償。沒有批建手續的建筑、設施應當按照拆違標準予以補償。

??“非法占用耕地” 對簿公堂

??秀麗東方景區面臨的問題遠不止此。

??2018年5月，原成都市國土資源局錦江分局向秀麗東方景區發布了土地違法行為告知書，稱秀麗東方幸福場古建筑群、火鍋廳等違法占用耕地面積已達到10.52畝，違法修建行為已達到“以非法占用耕地罪”刑事立案的標準。

??王敏向記者出示了一封秀麗東方公司寫給錦江區相關領導的信件。信件顯示，根據國土資源部(2010年)155號文件，秀麗東方立項為現代農業種植觀光園，應有3%~5%的附屬設施用地指標。但目前企業有10.52畝(實際僅使用1%的設施用地指標)土地上的房屋被認定為違建，還以“非法占用農用地罪”被立案追究。

??2018年5月，錦江區有關部門先行對秀麗東方的道路等設施進行拆除。同年7月11日，由原錦江區城管執法局牽頭，對位于三圣街道的秀麗東方幸福場等違法建筑進行了強制拆除，并對土地進行了綠化處理。

??據微信公眾號“秀麗東方”于2018年7月發表的文章顯示，強拆的時候，整個園區道路被毀，園區內也被斷電、斷氣，移動通信基站也被拆除。

??就強拆等爭議問題，2018年7月26日，成都市錦江區融媒體中心微信公眾號“錦江發布”進行過專門回應：秀麗東方項目在實施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現代觀光農業項目，但是后來，其陸續在園區內修建的宴會廳、火鍋廳、幸福場、停車場等建筑物，實際為商業經營、休閑娛樂等用途，明顯與“現代農業”要求不符。并且，這些設施屬于155號文件特別強調的應納入非農建設用地管理的范圍。這些設施的修建，既不符合雙方的協議約定，也不符合該區域的土地利用規劃。

??“錦江發布”還表示，秀麗東方質疑的“五斷”（斷水、斷電、斷氣、斷路、斷網）問題，據了解，所謂“斷路”是根據道路塌陷應急搶險和污水管網建設需要，對秀麗東方門前濕地路實施打圍維修，目前該道路已恢復暢通。所謂的“斷水、斷電、斷氣”，則是依據《成都市城鄉規劃條例》第六十八條關于對違法建設提供水、電、氣、通訊等相關服務的，由有權機關依據職權責令改正的規定，責令水、電、氣服務商依法對秀麗東方園區內的違法建筑終止提供水、電、氣等相關服務。

??面對這一情況，四川秀麗東方投資管理有限公司對錦江區綜合行政執法局、錦江區政府、提起行政訴訟。

??中國裁判文書網收錄的判決書顯示，秀麗投資公司曾將錦江區人民政府、錦江區綜合行政執法局訴至成都市中級人民法院，請求確認二者于2018年7月11日對秀麗投資公司所運營的秀麗東方景區實施的強制拆除行為違法。

??此后，經法院審理認為，沒有確切證據證明被訴強制拆除行為系由錦江區政府委托實施或錦江區政府參與共同實施，故錦江區政府并非本案適格被告。

??2019年12月，成都市中級人民法院裁定，駁回秀麗投資公司對錦江區政府的起訴，并將該案移送錦江區人民法院審理。

??劉福元律師表示，信賴原則和信賴利益應當受法律保護。當事人基于對政府規劃行為的信任實施的民事法律行為，受法律保護。即使政府之后推翻之前的規劃，但是對于當事人基于信賴實施行為產生損失的，政府應當賠償損失。

??事情在2021年迎來了轉機。

??根據《關于秀麗東方園區涉項目建設交地溝通會紀要》顯示，2021年7月27日下午，錦江區住房建設和交通運輸局組織區規劃和自然資源局、區公園城市局、三圣街道辦、白鷺灣新經濟總部功能區管委會、區綜合執法局、三圣花鄉轉型升級指揮部、農錦公司和秀麗東方公司召開“秀麗東方景區涉項目建設交地溝通會”（下簡稱“溝通會”），形成有關天府新機場高速公路、成自高鐵、天府綠道項目三個項目征地占地的附著物補償方案，并對與農錦公司的土地流轉費用爭議做出安排。

??會議紀要顯示，錦江區將根據評估結果對秀麗東方公司進行補償，并推出相應政策，進一步幫助秀麗東方公司發展。

??同時，會議紀要提到，秀麗東方公司將利用平臺經濟和流量經濟優勢，在錦江區注冊新經濟公司，與白鷺灣新經濟總部功能區管委會簽訂投資服務協議，并按照相關政策向注冊地所在街道申請新經濟企業扶持款，秀麗東方景區加大投入，力爭打造成錦江區新經濟名片；錦江區支持秀麗東方景區后續合法發展，由區住建和交通局搭建平臺，聯系天府新機場高速公司與景區按照商業方式合作，合理利用橋下空間；區公園城市局搭建平臺，聯系天府綠道公司與秀麗東方景區就融入環城生態公園建設事宜進行商談；秀麗東方景區利用“三圣花鄉”轉型契機按照相關程序向“三圣花鄉”轉型升級指揮部提交方案，指揮部統籌考慮。

??王敏介紹道，在成都市有關部門領導的斡旋下，秀麗東方公司與區政府達成協議，上述訴訟以撤訴告終。

??在溝通會結束后不久，秀麗東方公司收到了兩筆賠償款，合計3000萬余元。

??“我們在2018年5月15日第一次被拆遷后長達3年多的時間里一分錢都沒有拿到。直到2021年才收到賠償，但這與我們的實際損失相差太遠了。”王敏說。

??劉福元律師表示，雖然會議紀要沒有明確賠償金額，但是明確了賠償的原則，以及確定賠償金額的標準，政府應當依法根據實際情況確定賠償金額，承擔賠償責任。同時，符合批建手續的建造安裝設施，政府應當按照公允價值賠償；沒有批建手續的建筑、設施，按照拆違補償。

??就秀麗東方景區涉嫌非法占用耕地及2021年溝通會等問題，記者向錦江區政府相關部門發送采訪提綱，截至發稿，未收到回復。

??建設用地指標“失約”

??被通知“復耕復墾”

??據秀麗東方公司負責人王敏介紹，秀麗東方公司和成都農錦公司于2011年簽訂土地流轉協議。根據協議，秀麗東方公司需以2000元/畝、每5年遞增10%的方式支付土地流轉費，土地流轉期限從2011年4月1日至2028年3月30日。除了要支付土地流轉費，公司還以6000元/畝的價格，支付給了錦江區政府共計750萬元的青苗補償費。

??王敏表示，當初錦江區政府承諾給予土地流轉費補貼，并全額補貼青苗補償費。

??在王敏向記者出示的一份錦江區人民政府辦公室文件中顯示，規模利用農用地1000畝（含1000畝）以上的，在流轉期的前五年內，每年每畝給予1200元的土地流轉費補貼，并全額補貼項目業主承擔的青苗補償費。但王敏告訴記者，這筆補償費用他們一直沒有拿到。

??就上述文件及相關補貼補償等問題，記者向錦江區公園城市建設和城市更新局核實求證，截至發稿尚未收到回復。

??與此同時，王敏告訴記者，在2011年協商土地流轉時，錦江區政府曾給秀麗東方公司共計幾十畝的“紅斑”（即土地性質為建設用地）土地指標。有了“紅斑”，意味著公司可以在土地區域內搭建臨時建筑和休閑娛樂設施，開展園區的經營活動。但上述“紅斑”在秀麗東方經營的幾年時間里一直沒有落地。

??“當初移交我們土地時，土地原始地貌圖上有幾十畝紅斑。”

??原本以為2021年簽訂了《會議紀要》，上述“紅斑”終于將落地，景區可以正常經營，但秀麗東方公司沒有等來想要的結果。

??今年2月，秀麗東方公司得知，錦江區規劃和自然資源局在2019年的第三次國土調查期間，將秀麗東方原有的“紅斑”土地指標全部收回。沒有“紅斑”用地指標，意味著公司失去了申請配套經營設施的土地資格。

??王敏表示，土地流轉時，錦江區政府按照當年土地情況，為景區劃定了鄉村道路及曬壩幾十畝 “紅斑”(非耕地)。在這些土地區域內，公司可以修建臨時建筑和休閑娛樂設施。

??就土地指標等問題，記者向錦江區規劃和自然資源局發送采訪提綱，截至發稿，未收到回復。

??此外，王敏還告訴記者，2022年末秀麗東方公司接到成都農錦公司的通知：根據政府通知，要求對景區214畝土地進行復耕復墾。

??“他們要求復耕復墾的土地幾乎是園區內所有的平地、草地，而剩下的土地都是些用來栽樹而無法復原的土地，如果全部拿來復耕復墾，景區完全沒法正常運行了。”王敏表示。

??秀麗東方公司在微信公眾號上發文表示，秀麗東方園區的土地性質是根據招商引資合同以及市區兩級立項為苗木生態用地。秀麗東方公司按照錦江區政府招商引資要求投資3.5億元對景區提檔升級，打造出了一個農旅結合的現代觀光農業園。

??“如果現在區里要求我們復耕復墾，應根據《合同法》依法妥善處理涉復耕復墾事項，按照合同進行賠償。”

??對此，劉福元律師表示，此前，企業基于對政府的信任前來投資，前期對土地進行流轉、承租，由此產生了巨大投入。如今，即便現在因為發展的需要調整了相應規劃，對于企業基于對前一個規劃文件的信任而投入的建造、裝飾裝修在剩余租期的損失，出租人應當分擔承租人建造和添賦設施設備的相關損失。當農錦資產管理公司自身收益無法彌補秀麗公司的損失時，秀麗公司可以向政府主張賠償損失。

??記者注意到，7月11日，微信公眾號“秀麗東方”發文表示，已經正式向法院提交了訴訟材料。

??此前，秀麗東方公司要求錦江區規劃和自然資源局公開將園區“紅斑”面積由8.2萬平方米調整為156平方米的理由進行公示，該局做出不予公示的決定，秀麗東方公司不服該決定，為此日前已向錦江區人民法院提交行政訴訟的相關材料，并等待正式受理結果。

??7月中旬，錦江區人民法院在給成都秀麗園林有限公司的《四川省行政成都市錦江區行政裁定書》中稱，對于此前秀麗公司提起的行政訴訟，本院不予立案。錦江區人民法院在裁定書中表示，起訴人向被起訴人申請政府信息公開，要求被起訴人明確土地“紅斑”的含義以及土地“紅斑”面積變化的依據，該申請事項實際是向被起訴人進行咨詢，要求被起訴人對其疑問作出解釋說明，不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》的調整范疇。起訴人不服被起訴人對其申請作出的答復，提起本案訴訟，不待合法定的起訴條件。

??就要求秀麗東方景區“復耕復墾”等問題，記者向成都市錦江區政府及相關部門核實求證，截至發稿，未收到回復。

??“說到底是土地惹的禍”。王敏說，現在景區內的土地已經從1250畝只剩下300余畝，當地承諾的補貼和扶持政策也遲遲不能完全兌現，多重壓力下，公司資金鏈發生斷裂，近些年公司運作靠借貸勉強維持。

??北京金訴律師事務所主任王玉臣律師表示，當年的《會議紀要》等文件雖然不是生效的協議約定，但如果是真實記錄，起碼能證明當時的實際情況，作為證明客觀事實的證據。涉及違法行政行為，企業有權利依法提起相關的復議或訴訟，以及行政賠償。

??目前，雙方已就拆遷和賠償事宜已經達成了初步協議。不過知情人士向記者表示，協議還沒有最終“落到紙上”。

??（應受訪者要求 文中王敏為化名）