關(guān)于完善中國(guó)特色住房保障制度的若干思考

劉志峰

(2012年3月28日在第四屆中國(guó)房地產(chǎn)科學(xué)發(fā)展論壇上的講話)

中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 劉志峰

各位來(lái)賓、各位朋友、同志們：

值此大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)之際，中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)舉辦第四屆中國(guó)房地產(chǎn)科學(xué)發(fā)展論壇，主題是“完善保障制度，推進(jìn)住有所居”。我們希望通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，交流各地住房保障制度建設(shè)的理論和實(shí)踐，探討進(jìn)一步完善中國(guó)特色城鎮(zhèn)住房保障制度，為促進(jìn)住房保障科學(xué)發(fā)展提供智力支持。

住房是人類生活的基本物質(zhì)要素。黨和政府高度重視解決群眾的住房問(wèn)題。黨的十七大把努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要任務(wù)。從上世紀(jì)八十年代初開(kāi)始，在經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求下，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的福利住房制度進(jìn)行了根本性改革，目的就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度，解決群眾住房問(wèn)題。從提租補(bǔ)貼、解危解困到安居工程建設(shè)，從集資建房、合作建房到發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，從建立廉租住房制度到大力發(fā)展公共租賃住房，住房保障始終是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分。隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的深化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到明顯改善。住房保障制度的探索與實(shí)踐，對(duì)解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，發(fā)揮了積極作用。特別是最近幾年大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，使城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問(wèn)題有了一定緩解。

但由于認(rèn)識(shí)的局限和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的影響，住房保障制度在政策設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行上仍有不少待解決的問(wèn)題。一是有的地方早年建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房，供應(yīng)對(duì)象把關(guān)不嚴(yán)，甚至沒(méi)有任何限制，單套建筑面積過(guò)大，上市交易收益調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，存在著借機(jī)牟利等問(wèn)題，社會(huì)反響強(qiáng)烈。二是由于經(jīng)濟(jì)適用住房操作中的不規(guī)范，導(dǎo)致各方面產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)，一些地方認(rèn)為保障范圍過(guò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，再加上部分地方過(guò)分依賴土地財(cái)政，經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)在城鎮(zhèn)住房建設(shè)中的比例逐年下降。加上廉租住房建設(shè)量很少，從而造成住房保障制度覆蓋面越來(lái)越窄，城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問(wèn)題日益突出。三是多數(shù)地方住房保障對(duì)象仍局限于城鎮(zhèn)戶籍居民，基本未考慮將常住非戶籍務(wù)工人員等群體納入保障范圍。四是保障房品種偏多，有廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、棚戶區(qū)改造住房和拆遷安置房等等，相互間銜接不夠順暢，未能形成階梯型保障體系，行政管理成本也較高。一些出售型的保障性住房供應(yīng)對(duì)象不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰，甚至出現(xiàn)少數(shù)有權(quán)有錢的單位以團(tuán)購(gòu)名義為職工牟利等問(wèn)題。這些問(wèn)題，有的是改革過(guò)程中的老問(wèn)題，有的是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是房?jī)r(jià)快速上漲帶來(lái)的新問(wèn)題。新老問(wèn)題交織，使得當(dāng)前住房矛盾較為突出并表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在抓好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的同時(shí)，進(jìn)一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。

住房是人的基本權(quán)利。保障公民居住權(quán)利是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)，應(yīng)處理好政府保障與發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系。發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)施住房保障，都是解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的途徑，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。房?jī)r(jià)越高，居民支付能力相應(yīng)越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必須堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的發(fā)展方向和按勞分配的社會(huì)主義分配原則，規(guī)范發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，支持多數(shù)居民通過(guò)購(gòu)買或承租商品住房，逐步改善住房條件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通過(guò)財(cái)政、金融、稅收、土地等政策扶持，幫助那些沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)解決基本住房需求的中低收入家庭，逐步解決住房困難。

完善中國(guó)特色住房保障制度，應(yīng)堅(jiān)持立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，與發(fā)展水平相適應(yīng)，做到“保基本、廣覆蓋、可持續(xù)”，對(duì)不同收入居民的基本居住需要實(shí)行分層次保障；應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，多渠道解決住房困難；應(yīng)堅(jiān)持 “公開(kāi)、公平、公正”的原則，確保住房保障資源公平、有效利用；應(yīng)堅(jiān)持在國(guó)家統(tǒng)一政策基礎(chǔ)上，各地區(qū)因地制宜，分別決策，使住房保障與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前住房保障的實(shí)際和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢(shì)，我認(rèn)為，完善住房保障制度，重點(diǎn)是合理確定保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，完善住房保障方式，健全準(zhǔn)入退出機(jī)制，創(chuàng)新保障房建設(shè)融資機(jī)制。

下面，我談一些想法，供大家參考。

一、關(guān)于住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口遷徙、流動(dòng)就業(yè)規(guī)模大，住房供求緊張局面將長(zhǎng)期存在，住房保障將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。確定住房保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，既要量力而行，又要盡力而為，努力利用有限的財(cái)力，解決更多居民的住房困難，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(一)準(zhǔn)確把握當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，以外來(lái)人員為代表的新移民大量進(jìn)入城市，使城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。當(dāng)前，城鎮(zhèn)住房矛盾突出表現(xiàn)在：一是，住房供應(yīng)總量不足。根據(jù)“六五”人口普查數(shù)據(jù)，2010年底，我國(guó)城鎮(zhèn)住房與家庭的套戶比為0.9：1左右。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，在城鎮(zhèn)住房套戶比達(dá)到1.1:1以后，住房供求關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)基本均衡。二是，部分城市房?jī)r(jià)大幅上漲后，中低收入住房困難家庭住房支付能力大大下降。三是，新就業(yè)無(wú)房職工和外來(lái)務(wù)工人員，由于工作年限短，積累少，階段性住房困難問(wèn)題突出。四是，仍有相當(dāng)數(shù)量的老職工居住在各類棚戶區(qū)中，生活設(shè)施簡(jiǎn)陋，居住條件差，亟待改善。

(二)確定住房保障范圍需要考慮的因素

確定住房保障范圍除要立足解決當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾，還應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：

一是住房發(fā)展目標(biāo)。住房水平是社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。中央提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，住房是重要內(nèi)容。屆時(shí)，要使絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭居住在符合文明、健康標(biāo)準(zhǔn)的成套住房中。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府的保障能力。我國(guó)正處于重要的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是社會(huì)矛盾凸顯期、改革的攻堅(jiān)期。加大住房保障力度，是解決當(dāng)前住房突出矛盾的有效措施。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，政府財(cái)力明顯增強(qiáng)，為加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，創(chuàng)造了一定的條件。應(yīng)抓住機(jī)遇，加大投入，適當(dāng)擴(kuò)大住房保障范圍，以應(yīng)對(duì)高房?jī)r(jià)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

三是人口變動(dòng)規(guī)律和住房矛盾的區(qū)域性特點(diǎn)。從這幾年的情況看，中西部地區(qū)多數(shù)市縣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力弱，就業(yè)容量低，部分勞動(dòng)力流向吸納就業(yè)能力更強(qiáng)的東部沿海地區(qū)和大中城市，住房保障的工作重點(diǎn)是解決本地低收入家庭的住房困難。東部沿海地區(qū)和大中城市，產(chǎn)業(yè)層次高，就業(yè)容量大，外來(lái)就業(yè)人口多，住房保障范圍應(yīng)該擴(kuò)大到非本地戶籍家庭，如，通過(guò)發(fā)展公共租賃住房(包括在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的職工公寓、宿舍)，向外來(lái)務(wù)工人員出租。

四是住房市場(chǎng)化方向。完善和落實(shí)住房保障制度，是在住房制度改革成效的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，市場(chǎng)化方向一定要堅(jiān)持，改革的成果要不斷鞏固。在努力向住房困難群體提供幫助的同時(shí)，還要防止回到住房福利制的老路上，避免因保障過(guò)度而削弱居民自住其力的動(dòng)力。

(三)合理確定基本住房標(biāo)準(zhǔn)或保障標(biāo)準(zhǔn)

這里講的基本住房，是指能夠滿足居民家庭基本居住需要的空間和設(shè)施條件的最低標(biāo)準(zhǔn)的住房。基本住房標(biāo)準(zhǔn)，既是保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也是確定住房保障范圍、測(cè)算保障對(duì)象收入線的基礎(chǔ)。如何認(rèn)識(shí)基本居住需要，如何確定合理的住房保障標(biāo)準(zhǔn)？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的思想，做到住得下、分得開(kāi)。同時(shí)立足我國(guó)人多地少的國(guó)情和公共財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，量力而行，做到戶型小、功能齊、設(shè)施全、質(zhì)量好，努力使有限的公共資源幫助更多的困難群眾，同時(shí)也利于以后的退出管理。

目前，對(duì)廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房，國(guó)家均規(guī)定了套型建筑面積的上限。但在實(shí)踐中，遇到了不少問(wèn)題。如，對(duì)一個(gè)4人三代同堂困難家庭，安排1套一居室廉租住房，住不開(kāi)；安排2套，又浪費(fèi)了資源。再如，同樣的建筑面積50平方米，對(duì)多層建筑而言，使用面積可達(dá)到40平方米，能設(shè)計(jì)出兩居室；但對(duì)高層建筑而言，使用面積卻不到35平方米，只能按一居室設(shè)計(jì)。在北方地區(qū)，由于保溫要求，外墻較厚，同樣的建筑面積，使用面積比南方地區(qū)的同類建筑要小，等等。

為此，建議國(guó)家借鑒國(guó)外通行做法，以使用面積為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，允許地方適當(dāng)靈活，為解決實(shí)際問(wèn)題留出空間，從而使住房保障標(biāo)準(zhǔn)與申請(qǐng)人的家庭人數(shù)、代際關(guān)系、成員性別等相適應(yīng)。否則，可能會(huì)出現(xiàn)政府提供了保障房，但保障對(duì)象卻不滿意的問(wèn)題。可以考慮，原則上2人以下(含2人)戶安排單間套(指臥室和起居室共用一間)，3人戶安排一居室或兩間套，4人以上(含4人)戶安排兩居室或三間套。當(dāng)然，對(duì)不同家庭結(jié)構(gòu)類型還要有所區(qū)別，如三代同堂家庭、單親異性成員家庭，可以在間數(shù)或人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)提高。具體來(lái)說(shuō)，2人單親異性家庭應(yīng)按一居室或兩間套安排，三代同堂異性家庭應(yīng)至少按兩居室或三間套安排，滿足文明居住的要求。對(duì)單身職工和外來(lái)務(wù)工人員，可以提供宿舍型保障房。

(四)因地制宜確定住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)

劃定住房保障收入線，是個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。劃高了，政府財(cái)力達(dá)不到；劃低了，該解決的困難人群得不到保障。在實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核的背景下，需要防止有些地方為完成任務(wù)而人為劃低收入線的傾向。同時(shí)，由于享受住房保障會(huì)帶來(lái)一定的間接收入，住房保障收入線即使劃得較為適當(dāng)，也還存在這條線上下邊緣人群之間的利益平衡問(wèn)題。

鑒于各地住房市場(chǎng)供求關(guān)系特別是住房?jī)r(jià)格、居民住房狀況、收入水平、公共財(cái)政能力差別較大，確定住房保障收入線，不能簡(jiǎn)單套用統(tǒng)計(jì)部門的收入五分法(高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入)。事實(shí)上，房?jī)r(jià)高的地區(qū)，中低收入甚至中等收入家庭，也難以依靠自身能力通過(guò)市場(chǎng)解決基本住房問(wèn)題。住房保障對(duì)象的確定，核心要看居民家庭的住房支付能力。可以明確，凡是沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或租賃解決基本居住需要的家庭，都應(yīng)該納入住房保障范圍。住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)住房市場(chǎng)租金和家庭住房支付能力具體測(cè)算。

當(dāng)然，住房保障要分層次。根據(jù)保障對(duì)象的住房支付能力，分層次給予不同程度的保障，體現(xiàn)政策公平。