四、創(chuàng)新公共租賃住房融資機(jī)制

保障性住房建設(shè)，離不開資金。其中，共有產(chǎn)權(quán)保障房建設(shè)，政府采取讓渡部分土地收益，并給予稅收、信貸優(yōu)惠的方式，引導(dǎo)企業(yè)投資建設(shè)(也可由政府組織建設(shè))，財(cái)政可以不直接出資，項(xiàng)目可以通過(guò)銷售還本付息，能夠做到資金平衡。公共租賃住房建設(shè)，投資量大，回收期長(zhǎng)，回報(bào)率低。鑒于當(dāng)前部分城市住房租售比價(jià)嚴(yán)重倒掛，如果融資比例過(guò)大，就可能形成租金不足以償還利息，公共租賃住房投資無(wú)法收回的局面。在這種情況下，單純依靠政府投入無(wú)法完全解決資金問(wèn)題，必須創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮公共財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，動(dòng)員社會(huì)資金(包括民間資本)參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

(一)建立貸款貼息制度，擴(kuò)大公共租賃住房貸款規(guī)模

目前，各大商業(yè)銀行已改制為上市公司，單純依靠商業(yè)銀行提供低息貸款是不可行的。可以考慮，對(duì)現(xiàn)有的公共租賃住房貸款規(guī)則加以改進(jìn)，以財(cái)政貼息為支撐，建立公共租賃住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的低息貸款制度。公共租賃住房貸款利率，以基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)，將部分中央財(cái)政安排的保障房建設(shè)資金，調(diào)整為公共租賃住房貸款的貼息資金。這樣，既能充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，提高財(cái)政資金使用效率，又能調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性，擴(kuò)大公共租賃住房貸款規(guī)模。貸款期限原則上不超過(guò)15年，允許展期。同時(shí)明確：1.如果公共租賃住房項(xiàng)目采用公司化運(yùn)營(yíng)，并符合貸款的條件，商業(yè)銀行可以直接發(fā)放貸款。2.對(duì)于不符合放貸條件的項(xiàng)目，如果是政府投資的，可以向直轄市、計(jì)劃單位市、省會(huì)城市的政府融資平臺(tái)貸款，也可以向經(jīng)總行認(rèn)可的其它地級(jí)城市融資平臺(tái)貸款。3.對(duì)其他市、縣，在省級(jí)政府對(duì)還款來(lái)源做了統(tǒng)籌安排的條件下，可以發(fā)放貸款。

另外，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債。目前已規(guī)定，符合規(guī)定的地方政府融資平臺(tái)公司可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)。承擔(dān)保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目的其他企業(yè)，也可以在政府核定的投資額度內(nèi)，發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行項(xiàng)目融資。

(二)建立吸引股權(quán)式投資的機(jī)制

社會(huì)資金投入公共租賃住房，主要有兩種形式：債權(quán)式投資和股權(quán)式投資。對(duì)項(xiàng)目投資主體而言，債權(quán)式投資僅僅提供了短期的融資手段，它仍然是一種負(fù)債。與銀行貸款一樣，公共租賃住房項(xiàng)目如果吸收較多的債權(quán)式投資，也可能出現(xiàn)租金收益抵不了利息的情況。因此，要積極吸引股權(quán)式投資。

吸引股權(quán)式投資，不僅是出于解決眼前的資金短缺問(wèn)題和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮，更是著眼于提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)公共租賃住房持續(xù)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。社會(huì)資金以持有股權(quán)的方式，投資建設(shè)公共租賃住房，當(dāng)項(xiàng)目有了現(xiàn)金流的時(shí)候，可以參與資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，籌集更多的資金用于其它項(xiàng)目建設(shè)，真正形成良性循環(huán)的機(jī)制。住房公積金、社保基金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等資金，目前的投資收益率較低，在適當(dāng)?shù)恼呦拢梢猿蔀楣沧赓U住房股權(quán)式投資的資金來(lái)源。還要爭(zhēng)取信托資金、房地產(chǎn)信托投資基金等資金以股權(quán)式投資的形式，參與公共租賃住房建設(shè)。

近年來(lái)，北京、上海等地試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房，這既適應(yīng)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)找到了新的出路。這樣做，不但能解決公共租賃住房建設(shè)用地緊張問(wèn)題，也吸引了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金以股權(quán)方式投資建設(shè)公共租賃住房。當(dāng)然，要規(guī)范發(fā)展，保護(hù)好耕地，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，符合農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民利益。建議盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

(三)關(guān)于住房公積金投資建設(shè)公共租賃住房的政策設(shè)計(jì)

1991年，上海市借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)率先建立住房公積金制度。1994年，國(guó)務(wù)院要求全面建立住房公積金制度。1999年，頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》。住房公積金制度的建立，推進(jìn)了住房分配貨幣化進(jìn)程，提高了職工住房的支付能力，調(diào)動(dòng)了職工個(gè)人解決住房問(wèn)題的積極性。在多年的發(fā)展中，住房公積金制度對(duì)解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為住房分配貨幣化的主要形式，成為政策性個(gè)人住房貸款的唯一渠道。近年來(lái)，住房公積金制度面臨的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了較大變化，住房公積金住房保障功能有所弱化，主要表現(xiàn)在：使用住房公積金貸款的群體主要集中在中高收入繳存職工。中低收入繳存職工由于缺乏購(gòu)房能力，無(wú)法使用住房公積金貸款。住房公積金的統(tǒng)籌、互助、保障功能沒(méi)有充分發(fā)揮，部分結(jié)余資金處于閑置狀態(tài)。與此同時(shí)，公共租賃住房建設(shè)資金短缺問(wèn)題突出。

目前，住房公積金支持保障性住房建設(shè)主要有兩個(gè)渠道。一是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部用于廉租住房建設(shè)。二是住房公積金貸款支持公共租賃住房等保障性住房建設(shè)。今后，應(yīng)采取更加安全、有效、公平的措施，加大住房公積金對(duì)公共租賃住房的支持力度。可以考慮，在滿足繳存職工提取和個(gè)人住房貸款前提下，利用住房公積金部分結(jié)余資金或增值凈收益，在土地供應(yīng)、財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等政策支持下，投資收購(gòu)或建設(shè)公共租賃住房，定向供應(yīng)給符合條件的住房公積金繳存職工。這樣做的好處：一是，在不增加地方政府負(fù)債的前提下，有效解決公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目資本金不足的問(wèn)題，吸引銀行貸款投入，形成可持續(xù)的公共租賃住房資金來(lái)源。二是，所建公共租賃住房定向供應(yīng)給沒(méi)有能力購(gòu)買商品住房的中低收入職工，擴(kuò)大住房公積金制度受益面，更好地體現(xiàn)住房公積金的互助功能，增強(qiáng)住房公積金制度的公平性。三是，將部分住房公積金轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，有利于優(yōu)化住房公積金資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)住房公積金保值增值，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。四是，拓展住房公積金制度功能，使住房公積金從支持購(gòu)買住房，轉(zhuǎn)為支持購(gòu)買住房與公共租賃住房建設(shè)并重，更好地發(fā)揮住房公積金的住房保障作用。

當(dāng)然，住房公積金投資公共租賃住房，也面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。必須做好政策設(shè)計(jì)，控制可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等。這樣做，突破了現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》。建議有關(guān)部門盡早在有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，并啟動(dòng)《條例》的修訂工作。

(四)在商品房中配建一定比例保障性住房

我認(rèn)為，除上述方式外，可以考慮借鑒馬來(lái)西亞的做法。馬來(lái)西亞政府規(guī)定，所有開發(fā)企業(yè)在商品房開發(fā)中必須配建20%的公共住房交給政府。因此，可以把配建一定比例的公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房作為土地招拍掛的前置條件，具體配建比例由地方政府根據(jù)實(shí)際確定。這樣做可以有效緩解政府保障性住房資金不足的矛盾，也是融資的一種方式。

各位來(lái)賓，朋友們，同志們，完善住房保障政策，既需要各地的實(shí)踐創(chuàng)新，也需要各界的理論研究。這次論壇，各地住房保障部門和多家企業(yè)及個(gè)人提交了80多篇經(jīng)驗(yàn)材料和論文，反映了我國(guó)住房保障理論研究和實(shí)踐的最新成果。希望通過(guò)這個(gè)論壇，大家群策群力，為完善中國(guó)特色住房保障制度貢獻(xiàn)力量。

不當(dāng)之處，請(qǐng)大家批評(píng)指正。